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• 垃圾分類需要觸及垃圾減量這一核心問題

  2014年5月1日，上海市開始實施《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》。近四年來，上海市的垃圾分類進展如何，過程中有哪些值得參考借鑒的經驗教訓？2018年3月，北京零廢棄發起“垃圾分類和資源再生之旅”，調研北京、上海和廣州等城市的廢品回收、垃圾分類、再生資源回收利用等情況。近期，我實地調研了上海的垃圾分類執行小區，側重點是考察廚余垃圾的分類收運和處理情況，以及垃圾減量的考核和監管方式。

  什么是 “綠色賬戶”？

 “綠色賬戶”是一種垃圾分類獎勵機制。2009年，上海世博會前夕，上海全市大規模推廣垃圾分類回收。最初分類回收的是玻璃瓶、利樂包等低價格可回收物。根據回收物品積分，居民可換取食品和日用品等。這種鼓勵居民進行源頭分類的方式被稱為綠色賬戶。

  2009年后， 綠色賬戶的實施經歷了多次變化。隨著垃圾分類覆蓋范圍的增加，綠色賬戶的使用者不斷增長，綠色賬戶成為上海市垃圾分類的重要手段和措施。

  2011年，“上海市生活垃圾分類減量推進工作聯席會議辦公室”聯合中國銀行，制作了綠色賬戶的掃碼分類卡。垃圾分類的掃碼積分正式開始。

  2014年5月1日，上海開始實施《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》（以下簡稱辦法），該辦法的根本宗旨是干濕分類，實現廚余垃圾和其它垃圾的分離。自此，綠色賬戶開始針對濕垃圾（廚余垃圾）積分。

  截至2017年，全上海的綠色賬戶用戶有355萬左右。據官方統計，已經有24%左右的用戶實現干濕分類投放。目前，綠色賬戶也采用了二維碼掃描的設計方案。

  在實施垃圾分類的小區，都配有垃圾分類宣傳督導員。垃圾投放高峰期，督導員在垃圾桶旁專門掃碼，故被稱為“掃碼員”。居民每投放一次廚余垃圾，掃碼員用政府專門配備的手機，掃描居民持有的綠色賬戶二維碼，實現賬戶積分。每次投放掃碼可積10分，每戶每天最多投放兩次，不限重量。掃碼員可能是社區里原有的垃圾清運人員，也可能是社區里退休人員兼職。在筆者調研的靜安區幾個小區，掃碼員每天工作3小時左右，每月900元，但掃碼員如果掃不到小區內平均10%的綠色賬戶用戶的話，每月只有500元。

  可以看出，綠色賬戶的積分從低價格可回收物轉移到廚余垃圾，這是有效分類投放和收集廚余垃圾的有效措施，很大程度上激發了居民對垃圾分類的參與度。但執行過程中，還是出現一些問題。比如，沒有經過前端垃圾分類教育的社區，居民并沒有實現源頭上的干濕分類。

其次，對從源頭分出來的濕垃圾，掃碼員并沒有監督其分類質量。不論一袋廚余有多少量，是否分類正確，都可以掃碼。盡管辦法中規定，“個人未按照規定投放生活垃圾的，責令改正；拒不改正的，處50元以上200元以下罰款”，但在實施過程中，監督和指導垃圾分類的掃碼員，往往難以拒絕掃碼帶有其它雜質的濕垃圾，更別提對不分類投放者實行處罰措施了。

  筆者認為，從污染者付費的角度，或者垃圾分類收運和處理等環節所需成本的角度來講，綠色賬戶應改為對垃圾分類量的紀錄，而不是實施鼓勵。目前的綠色賬戶，不限垃圾投放重量，并沒有把從源頭上減少垃圾產生放在第一位，本質上是在鼓勵垃圾的產生。

  什么樣的小區垃圾分類好？

  在我們參觀的上海靜安區多個小區中，有的垃圾分類執行得很好，比如包運大廈和楊波大廈，當然也有垃圾分類執行較差的小區。這里的垃圾分類好壞是指，是否體現了垃圾分類的核心，即源頭居民是否實現干濕垃圾分類。實現干濕分類較好的社區，往往通過垃圾分類過程，形成了社區內部的垃圾分類監管力量。

  為了探索更有效的垃圾分類方式。過去幾年里，上海市政府開放了第三方購買服務。這些第三方，包括社會環保組織和企業等，和社區居委會、業委會或物業一起開展垃圾分類活動。比如，愛芬環保早在2011年就開始和政府合作開展垃圾分類，截止2017年，愛芬環保已在全上海市273個小區有過相應實踐。

  愛芬環保積累了豐富的社區垃圾分類經驗，形成了實現公眾源頭參與垃圾分類的一套模式。他們進入社區的基本步驟是：首先，通過調研為社區規劃垃圾分類方案；然后培訓社區垃圾分類執行的操作人員；接下來，等到啟動垃圾分類時，和社區執行人一起溝通，動員源頭垃圾分類；最后，培育社區垃圾分類監督和指導的內生力量，建立社區垃圾分類的自治小組。經過這樣的步驟，當愛芬環保撤出小區后，因為有內發的自治力量的存在，垃圾分類就可以持續開展下去。

  包運大廈建于1996年，是一個事業單位集體建設的宿舍區。小區有239戶住戶，愛芬環保最初進入包運大廈時，每層樓都設有垃圾桶。為了順利開展垃圾分類，他們說服居委會和物業，撤掉了每層的垃圾桶，改為定時定點的垃圾分類投放方式。愛芬環保和社區一起，花了3個月時間，在垃圾桶旁督導居民的垃圾分類投放，包運大廈絕大多數居民形成了垃圾分類意識和行為。

  在這個過程中，還培育和建立了以居民譚關明為主的社區垃圾分類自治小組。小組從最初的4個人，發展到現在的44個人。包運大廈開展垃圾分類3個月后，社區垃圾分類自治小組還發展了垃圾分類持續巡查機制，小組人員輪流志愿監督垃圾分類投放情況。譚關明說，垃圾分類活化了包運大廈的社區治理活躍度，居民們在參與垃圾分類的過程中，也開始參與小區的其他事務，比如樓道里的美化工作。垃圾分類讓居民有更多機會見面，鄰里關系也有所提升。

  愛芬環保發現，鄰里關系比較好的小區，垃圾分類更容易進展下去。而垃圾分類持續運行比較好的，往往是建立了垃圾分類自治小組的社區。

  愛芬環保的工作人員馬曉璐一直參與包運大廈的垃圾分類。她認為，垃圾分類啟動儀式是一個重要環節。馬曉璐說：“我們不像以前那樣，挨家挨戶去發垃圾分類所需的桶等硬件，而是在垃圾分類啟動儀式上，讓所有居民來領桶，這樣居民會體會到，垃圾分類需要所有人的參與。”

  上海垃圾分類中，非常好的一點是，要求居民把廚余垃圾倒進分類桶后，塑料袋要放到其它垃圾桶里。

  垃圾分類如何優化？

  上海市垃圾分類采用垂直管理，從市級垃圾主管部門——上海市綠化和市容管理局到各區，再到街道辦事處、居委會及有物業的小區。小區內的垃圾分類執行方主要是物業和居委會。為了協助垃圾分類的執行，政府也購買第三方服務，請他們進入社區開展工作。

  基本的工作步驟為：首先是源頭居民的垃圾分類，然后是保潔員在垃圾箱房的二次分揀，保障分類后的濕垃圾實現分類收運和分類處理。因此，社區層面垃圾分類設施的配置是否合適，顯得格外重要。

  上海2000年前建設的小區內，存放垃圾桶的地方通常為垃圾箱房，2000年之后建設的小區周邊都有小型壓縮站，社區垃圾會被運送過去。垃圾箱房在不同社區的設置也不同，但大多是封閉的，丟垃圾的人只能根據外面的分類標識來投放垃圾，但看不到垃圾桶里垃圾分類后的情況。

  與絕大多數封閉式垃圾箱房對比，楊波大廈敞開式的垃圾箱房，可以讓居民清晰地看到垃圾桶里的垃圾情況。愛芬環保的工作人員介紹，敞開式垃圾箱房更容易激發居民參與垃圾分類，很多居民看到別人都分類投放，自己也會分類。

  從筆者參觀的所有社區來看，給垃圾桶留有足夠空間的小區，垃圾分類通常做得更好。而在一些小區，連垃圾箱房也沒有，二次分揀員只能露天站在垃圾桶所在的地方進行二次分揀。這樣會耗費更多時間，卻無法得到加班的補償。

  楊波大廈的垃圾箱房是敞開的，很好的實現更多居民的垃圾分類參與。

  為了實現濕垃圾的分類處理，上海市近幾年建立了規模大小不一的8座堆肥廠，為垃圾分類處理創造了良好空間。垃圾分類較好的社區，都配有專門的濕垃圾運輸車，實現分類收運。但并不是所有進入試點小區的垃圾都會分類收運，因為分類不好的濕垃圾會被環衛部門拒收。這些都是對垃圾分類執行者和管理者的考驗——是否能在社區層面實現源頭分類。

  除了占比非常大的濕垃圾，可回收物也是非常重要的一部分。和北京一樣，目前上海市的可回收物也要依靠拾荒群體來分類回收。在上海靜安區的大街上，我時常看到穿梭在街頭，蹬著三輪車收廢品的人。

  好消息是，2018年上海市政府公布的十個實事項目中，第五個是關于再生資源硬件的建設配備。2018年將在全市建成2000個再生資源回收服務點，推進區和街鎮再生資源場站的建設。

  上海靜安區街頭的廢品回收拾荒人

  硬件配備是實現垃圾分類的基本保障。而在社區層面，垃圾分類桶的擺放應更加利于公眾參與分類投放，而不是只講究美觀或智能化。垃圾箱房的設置應該盡量敞開，而不是封閉式。因為垃圾桶敞開時，才能最好地迎接居民對垃圾分類實施情況的監管，見證垃圾分類共同進步的過程。而有效的垃圾分類收運和分類處理，則是對前端垃圾分類最好的保障。

  尚未觸及垃圾分類減量的核心

  從2011年開始，連續7年，上海市十大實事項目中都有垃圾分類，這足以看出政府對垃圾分類的重視。但仍然存在一些不足。比如，沒有制定從源頭遏制垃圾的產生、充分再使用、分類再利用的優先次序原則，只是對產生后的垃圾開展垃圾分類。再比如，近些年來塑料包裝的使用越來越多，盡管“限塑令”頒布十年多，卻沒有在源頭上減少一次性塑料用品的產生，并鼓勵用可重復使用的材料替代塑料。

  一個關鍵問題在于垃圾減量衡量指標。綠色賬戶的推行，雖然對促進干濕垃圾分類，起到了很好的作用，但推廣過程中，較看重用戶數量的增長，而不是對源頭垃圾分類質量的監管。

  要更加穩扎穩打地推進綠色賬戶使用者的源頭分類，動員居民積極參與社區垃圾分類工作，就要從單純注重“量”到考核“垃圾分類質量”。這是上海市垃圾分類要面對的問題。

  而《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》中，對不分類的垃圾產生者實施處罰的措施一直沒有啟動，對相關行為并沒有實質約束。而綠色賬戶的使用，是鼓勵垃圾產生者的方式，而不是具有約束力的懲罰措施。目前需考慮的問題是，促進生活垃圾分類減量辦法的處罰措施如何執行。

  筆者認為，也許運用經濟杠桿促進源頭垃圾分類和垃圾減量。可以嘗試實施垃圾按量收費，按照垃圾產生量、是否分類，采取不同的收費方式。

  另一個重要環節是垃圾分類考核監管體系。垃圾分類減量的重要考核目標應該是，不同社區和單位的垃圾分類后，多少濕垃圾實現循環再利用，進入垃圾填埋場和垃圾焚燒廠的垃圾減少了多少。但目前來看，上海市的垃圾分類減量考核體系里并沒有具體的廚余減量目標，而是把過多重心放在垃圾標識等硬件建設上。

  早在十二五規劃中，上海市垃圾管理部門就對每個區提出了進入末端處理設施的定額垃圾數量。目前，上海市日垃圾產生量2萬噸，但是并沒有以下相關數據：因源頭垃圾分類而使垃圾減少的數量，實現了堆肥循環再利用的濕垃圾數量。

  盡管上海的垃圾分類已經走在全國前列，但仍需制定細致和長遠的垃圾分類管理目標，真正實現源頭垃圾的分類及減量。

 

  轉自：環境司南